Nous présentons ici la deuxième partie de la série de deux où nous nous penchons sur Anciens combattants Canada d’aujourd’hui et sur les changements qui ont lieu à l’intérieur du ministère.
par Victoria Fulford
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Plusieurs semaines après l’invasion de la Normandie, en 1944, eut lieu un événement qui allait former la vie des hommes et des femmes civils qui avaient servi à l’effort de guerre du Canada. Il continue à influencer la vie des anciens combattants aujourd’hui, pas seulement ceux qui ont servi à la Deuxième Guerre mondiale, mais ceux qui sont allés aux divers conflits, durant les décennies qui ont suivi, jusqu’à nos jours. Le 30 juin 1944, Anciens combattants Canada recevait la sanction royale, créant ainsi un ministère du gouvernement fédéral consacré à la livraison d’avantages et de services aux anciens combattants en reconnaissance de leurs accomplissements et de leurs sacrifices à la défense de la liberté.
Avec la création du nouveau ministère, succédant à l’ancien ministère des Pensions et de la santé nationale, la nouvelle législation reliée aux anciens combattants était adoptée. Du nom collectif de charte des anciens combattants, elle comprend plus de 15 lois différentes qui ont pour objet spécifique d’assister les anciens combattants lors de leur passage à la vie civile, l’indemnisation pour service militaire, la réadaptation physique et, dans les cas où la réadaptation n’est pas possible, les régimes de soutien du revenu pour assister ceux qui ne sont plus capables de travailler.
Plus d’un million de personnes ont été affectées par la charte des anciens combattants à son début. On s’attend à ce qu’environ 99 000 vétérans du service militaire obtiennent les services d’ACC durant l’année fiscale 2001-2002. Ce chiffre n’inclut pas les membres des Forces canadiennes et les survivants des anciens combattants qui vont aussi bénéficier des services d’ACC durant l’année.
De 1946 à 1950, plus de dollars des contribuables canadiens ont été dépensés à la réadaptation des anciens combattants que tout autre service. En 1953, le coût de la réadaptation des vétérans de la Seconde Guerre mondiale atteignait 1,5 milliard $. Ce chiffre comprenait les choses comme les coûts administratifs du ministère, les traitements et les services de prothèses, les avantages et les octrois comme les peines de démobilisation versées à ceux qui avaient servi, les pensions d’invalidité, les crédits de rétablissement, les octrois et les contrats pour l’achat de biens immobiliers, et la formation professionnelle, technique et universitaire pour les anciens combattants.
Par l’entremise de la charte, un certain nombre de programmes ont été établis afin d’aider les anciens combattants à s’établir dans le civil. C’était une entreprise immense, dans un pays dont la population n’était que d’environ 11,5 millions d’habitants en ce temps-là, en vue d’aider un million de personnes qui avaient des besoins différents. Lors de sa période de main-d’œuvre la plus nombreuse, en 1946, Anciens combattants Canada avait 22 000 employés, dont beaucoup étaient des anciens combattants eux-mêmes. En ce temps-là le ministère dirigeait 36 hôpitaux et centres de traitements à travers le pays.
Le ministère a présentement plus de 3 000 employés et il n’est plus responsable de la direction que d’un seul hôpital, le Ste-Anne. La responsabilité de tous les autres hôpitaux du ministère a été déléguée aux autorités locales, ayant chacune ses propres directives provinciales sur la santé. Dans bien des cas, les institutions pour anciens combattants ont été combinées aux institutions civiles pour créer de nouvelles installations mieux conçues pour les soins à long terme. Mais cela a donné lieu à l’homogénéisation des services. La distinction entre le lit pour anciens combattants payé par Anciens combattants et un lit payé par la province est difficile à voir. La Légion royale canadienne a pris la position comme quoi un système de normes nationales devrait être appliqué en ce qui concerne les soins aux anciens combattants.
La remise du Ste-Anne aux autorités provinciales de la santé devrait avoir lieu on ne sait quand. “Présentement, la situation est telle que le Québec a indiqué ne pas pouvoir entamer, pour l’instant, les négociations sur le transfert,” dit le chef de la section des services aux anciens combattants d’Anciens combattants Canada, le sous-ministre adjoint Brian Ferguson. “Quand il sera prêt nous nous mettrons au travail là-dessus.”
L’administration de la Loi sur les terres destinées aux anciens combattants (LTDAC) arrive à terme. Jusqu’en 1992, l’Office de l’établissement agricole des anciens combattants existait en tant que bureau séparé du ministère mais il a depuis été absorbé par ACC. Les accords de la LTDAC n’étaient pas des hypothèques mais des contrats entre le directeur du bureau de la LTDAC et l’ancien combattant. Le bureau de la LTDAC était propriétaire et l’ancien combattant locataire. La terre serait remise à l’ancien combattant lorsque les termes du contrat étaient accomplis. Sur les quelque 144 000 contrats signés jusqu’en 1975, quand le programme a été interrompu, près de 430 comptes actifs restent en souffrance. Le dernier contrat se terminera en novembre 2006. La baisse progressive du nombre d’employés du ministère, le déplacement d’ACC pour s’éloigner de la livraison directe de soins de santé et le fait que la LTDAC touche à sa fin sont des exemples concrets qu’ACC a changé depuis sa création. Toutefois, la section du ministère où a eu lieu le plus de changements au cours des années est celle des pensions.
La Commission canadienne des pensions et la Commission des allocations aux anciens combattants existaient avant la création d’Anciens combattants Canada lui-même. Les racines de la Commission canadienne des pensions, créée afin d’administrer les demandes de pension en 1933, se trouvent dans le Board of Pension Commissions de 1919 qui avait été institué pour administrer les demandes de pensions suivant la Grande Guerre. La Commission des allocations aux anciens combattants, établie en 1936, était un organisme quasi-judiciaire qui servait de cour d’appel pour les demandeurs et les récipiendaires d’allocations de guerre insatisfaits.
En 1978, dans le cadre du Programme de symbolisation fédérale du gouvernement, le ministère changeait aussi de nom. Perdant le nom d’Affaires des anciens combattants Canada, ou simplement AAC, il arrivait aux années ’80 avec le nom d’Anciens combattants Canada.
Mais d’autres changements avaient eu lieu durant les années ’70, le ministère grandissant avec les gens qu’il avait pour mission de servir. Deux autres sections se mettaient de la partie : le Conseil de révisions des pensions et le Bureau de services juridiques des pensions. Le Conseil de révisions des pensions était mis sur pied pour s’occuper spécifiquement des questions d’ayant droit, des montants accordés et de l’interprétation de la législation sur les pensions. Les services juridiques comprenaient les conseils aux anciens combattants et leur représentation par-devant le tribunal d’appel.
Au fil du temps, tant de mains furent mises à la pâte que le temps d’attente pour les évaluations, les décisions et les révisions concernant les pensions s’allongeait. À l’occasion des congrès nationaux de la Légion de 1976, 1978, 1980 et 1982, des résolutions étaient votées qui exhortaient la Commission canadienne des pensions d’activer le maniement des demandes de pension. Durant l’année fiscale 1984-1985, le temps pris par le traitement d’une demande de pension, de la soumission à la décision, était de 22 mois. Le ministre George Hees le réduisait à 11 mois en 1985-1986, et à 10,1 mois en 1986-1987.
Dans l’espoir de rationaliser davantage le processus et de réduire le temps du maniement des pensions et des allocations, le Conseil de révisions des pensions était fusionné à la Commission des allocations aux anciens combattants en 1987 pour former le Tribunal d’appel des anciens combattants. Malgré la réorganisation, le temps qu’il fallait aux traitements restait long. Les arriérés débordaient du système et les demandeurs attendaient les décisions entre huit mois et un an.
À nouveau, des résolutions aux congrès nationaux de 1990, 1992 et 1994 exhortaient le gouvernement à agir pour accélérer le processus. En 1994, les délégués recommandaient au ministre d’ordonner une révision complète des procédures de maniement. “Le temps moyen pris par le maniement des demandes de pension est présentement excessif, et ce délai est nuisible à nos anciens combattants invalides, malades, âgés et nécessiteux qui souvent meurent avant de recevoir la notification initiale,” était-il déclaré dans une résolution. Le secrétaire d’État des anciens combattants d’alors, Lawrence MacAulay, assistait à ce congrès et il dit aux délégués que la législation qu’il avait l’intention de proposer ferait diminuer de moitié le temps qu’il fallait au système de pension. En septembre 1995, le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) était mis sur pied, changeant la structure du ministère de façon fondamentale.
“Avant la réforme des pensions, le ministère s’occupait de l’affaire, une section séparée appelée le Bureau de services juridiques des pensions s’occupait de l’affaire, une instance d’appel appelée le Tribunal des anciens combattants s’occupait de l’affaire, et une autre entité qui avait existé depuis 1919, du nom de Commission canadienne des pensions,” dit Doris Boulet, la directrice générale des avantages durant la restructuration du processus. “Après la réforme des pensions, il n’y en avait plus que deux à s’occuper de l’affaire, le ministère et une instance appelée le Tribunal des anciens combattants (révision et appel).”
D’après la loi, le Bureau de services juridiques des pensions est devenu partie du ministère et la Commission canadienne des pensions et le Tribunal des anciens combattants ont été fusionnés pour former le Tribunal des anciens combattants (révision et appel). L’an dernier, 123 personnes siégeaient au Tribunal et on s’attend à ce qu’il y en ait 135 cette année. Le Tribunal a coûté 9,7 millions de dollars durant l’année fiscale 2000-2001. Les fonctions d’arbitrage concernant les décisions initiales dans le domaine des pensions et des évaluations d’invalidité sont maintenant la responsabilité directe du ministère. Les changements ont été conçus afin de permettre à ACC de manier les demandes des clients plus rapidement tout en sauvegardant leur droit d’aller en appel.
“En rendant le processus plus simple, et en faisant en sorte qu’il y ait moins d’entités qui s’en occupent, je pense que nous avons accompli des choses remarquables,” dit Boulet. Elle évalue à 1 200 le nombre de nouveaux cas dont la section des avantages du ministère s’occupe chaque mois dans le domaine de l’invalidité seulement, et environ 40 pour cent des demandes sont faites par des membres des Forces canadiennes encore en service. Et maintenant, combien de temps faut-il au processus de demande de pension d’invalidité?
“Du moment où l’on décroche le téléphone jusqu’à ce qu’on ait un chèque en main, si la décision a été favorable, il devrait s’être passé cinq mois,” dit Boulet. “Autrefois, c’était environ 18 mois.”
Si un client n’est pas content de la décision en ce qui le concerne, il peut toujours aller voir un agent des services de la Légion ou se rendre au Bureau de services juridiques des pensions. Le Bureau est présentement dirigé par l’avocat en chef des pensions Simon Coakley, qui est également sous-ministre adjoint de la commémoration et des relations publiques au ministère. ACC évalue à entre 90 et 95 le pourcentage de demandeurs qui passent par-devant le TAC(RA). Toutefois, ce n’est pas toujours nécessaire qu’un cas aille aussi loin que le tribunal d’appel. Si, lors de l’examen plus poussé d’une demande, on trouve qu’ACC a fait une erreur, d’après la loi ou d’après les faits, ou si le demandeur offre des preuves nouvelles et considérables peu de temps après la décision défavorable, il existe une option selon laquelle le Bureau peut faire réexaminer la demande à ACC dans le cadre de ce qu’on appelle la révision ministérielle.
Le Bureau et le ministère coexistent dans ce qui est une relation naturellement antagoniste. Les locaux du Bureau à travers le pays sont même loués dans 17 des édifices où ACC a des bureaux de district. On voit cela, au ministère, comme étant plus commode pour les clients, en ce qui concerne faire ses courses en un seul endroit quand on a des affaires à régler avec le ministère et avec le Bureau. Le partage de bureaux maintient aussi le montant des dépenses moins élevé. Les dossiers sont gardés en des endroits différents pour assurer la confidentialité, et comme il est déclaré dans la Loi sur le ministère des Affaires des anciens combattants, “la relation entre le Bureau et la personne qui demande assistance est la même que celle qui existe entre l’avocat et son client.” Le Bureau ne sera pas obligé non plus, lors de toute procédure par-devant le TAC(RA), de divulguer renseignements ou matériel reliés à la personne dont il s’agit et qu’il a en sa possession.
“Depuis 1995, nous sommes très sensibles, lorsque nous entendons des plaintes que les clients peuvent avoir depuis le changement, au fait que nous faisons techniquement partie du ministère,” dit l’adjoint de l’avocat en chef des pensions Rick MacLeod. “Je ne me rappelle d’aucune situation où les clients auraient porté plainte et où ils auraient ressenti que la relation entre nous aurait été ébranlée à cause du fait que nous faisons maintenant partie du ministère lui-même.”
Tous les conseillers du Bureau, au nombre de 35, sont des employés à temps plein, membres des associations juridiques de leurs provinces respectives, et spécialistes des demandes de pension d’invalidité. En moyenne, le Bureau représente 600 clients par mois aux tribunaux d’appel à travers le Canada.
“Notre engagement envers nos clients est tel que du jour où ils arrivent à notre porte, notre objectif est de faire en sorte que leurs cas soient entendus en trois mois tout au plus,” dit Coakley, bien que la norme au Bureau en soit une où l’on fait le nécessaire pour que le client ait audience par-devant un tribunal d’appel en 120 jours au maximum.
En prenant une semaine au hasard, on trouve de quatre à six endroits à travers le Canada où des audiences ont lieu et auxquelles les clients ont l’occasion de se présenter en personne par-devant deux membres du TAC(RA). Durant l’audience, le conseiller juridique des pensions passe à travers les documents du client avec les membres du Tribunal, obtient des témoignages du client et de témoins, présente de nouveaux documents comme les rapports de spécialistes médicaux pour appuyer la demande du client, et offre un argument oral de la part du client. Le système de pistage informatique central, dans les salles principales du Bureau qui se trouve au siège social d’ACC, à Charlottetown, sert à déterminer le nombre de demandes en attente d’audiences à travers le Canada. Avec ces renseignements, on prépare un calendrier des audiences jusqu’à deux mois d’avance.
Si un client est insatisfait de la décision du tribunal de révision, il peut s’en remettre à un tribunal d’appel du TAC(RA). En moyenne, 200 cas d’appel par mois passent entre les mains du Tribunal. Vu que le client ne témoigne pas oralement à ces audiences, il n’est pas obligé d’y être. Les audiences ont lieu d’habitude à Charlottetown, où la Légion entretient un bureau pour les audiences, et certains cas sont présentés au bureau de district, par le conseiller juridique des pensions, par l’entremise de conférence vidéo.
Si le client est toujours insatisfait de la décision prise lors de l’appel, le bureau peut faire une demande pour qu’on fasse une nouvelle étude. Le bureau fait entre 200 et 250 de ces demandes par année en affirmant qu’il y a eu une erreur dans les faits ou la loi ou qu’une preuve nouvelle a été apportée. Quand on croit que le Tribunal a fait une erreur juridique, le cas peut être présenté à la Cour fédérale du Canada pour une révision. La Cour ne peut pas casser la décision du Tribunal mais le cas peut être renvoyé au Tribunal pour une nouvelle audience.
Pour que le cas obtienne du succès, il est important que le client ait des dossiers médicaux qui soutiennent sa demande. Mieux le cas est documenté, plus il est facile au conseiller d’établir le bien-fondé de son argument. “Si quelque chose arrive (en devoir), faites-la documenter,” est l’avis que donne Coakley aux membres des Forces canadiennes en service. “C’est là une chose qui faciliterait la vie de tout le monde, si davantage d’événements étaient documentés.”
Quant aux clients plus âgés dont les blessures ont eu lieu il y a bien des années, décider à propos d’une blessure en se basant sur un ensemble de critères médicaux prédéterminés est une tâche difficile, pour ne pas dire impossible. Les anciens combattants sont admissibles à bien des programmes mais ont doit pouvoir retracer leurs problèmes médicaux à ce que l’on appelle une condition donnant droit à une pension : une blessure reliée au service en temps de guerre. “Si l’on prend un homme de 84 ans qui est vraiment malade, c’est vraiment difficile de conjecturer quelle partie de la maladie est reliée à une blessure obtenue au combat et quelle partie est due au vieillissement normal,” dit la sous-ministre adjointe Verna Bruce. “Dans un certain sens, c’est une décision arbitraire que l’on prend. Ces gens ont besoin de l’assistance de leur pays à ce moment-ci de leur vie, alors nous avons comme point de vue qu’il faut essayer de simplifier ça, de le rendre aussi facile que possible.”
ACC est en train de mettre à jour le tableau des invalidités et des directives médicales dont se servent les gens pour prendre les décisions concernant l’évaluation des cas, et les changements devraient être effectués cette année. Les blessures reliées au stress, comme le syndrome de stress post-traumatique, ont finalement été reconnues par le ministère et ajoutées au tableau en 2000.
Le ministère a fait beaucoup de chemin depuis les jours sombres des années 1980 et du début des années 1990, quand les arriérés entravaient un système où l’on prenait presque deux ans pour manier une demande. Toutefois, d’aucuns pensent qu’on pourrait faire encore mieux.
“Ils font raisonnablement bien, mais ce n’est jamais aussi vite que ce qu’aimerait la Légion,” dit le directeur du Bureau national des services Jim Rycroft. “Autrement, on n’aurait pas eu les résolutions dans nos livres pendant toutes ces années.”
Le Centre de soutien aux membres des Forces canadiennes et à leurs familles, établi à Ottawa en 1999, est un pas vers un service meilleur et plus rapide. Pourvu en personnel conjointement par le ministère de la Défense nationale, les Forces canadiennes et Anciens combattants Canada, sa raison d’être est l’assistance aux membres des Forces canadiennes qui ont souffert de blessures, et s’occuper des demandes d’avantages et de pensions et du transfert à la vie civile. Rycroft dit que le ministère pourrait faire un bien meilleur travail à propos de faire savoir aux clients du centre que le bureau de services leur est aussi disponible pour les aider en ce qui concerne les demandes de pensions.
Rycroft réprouve le ministère de la façon compliquée qu’il a de travailler et dit que le processus de pension tout entier devrait être remanié. Il voit le vote de la législation récente qui permet aux membres des Forces canadiennes de recevoir une pension d’invalidité d’ACC pendant qu’ils sont en service, quel que soit l’endroit où ils ont servi, comme n’étant rien qu’une autre solution temporaire à ce qui est essentiellement un système dépassé.
“Pour obtenir quelque sorte de performance, la dernière chose dont on ait besoin c’est de colmater un très vieux système qui craque de partout,” dit Rycroft. “Peut-être est-il temps de se pencher sur les besoins et puis de simplement y subvenir par un processus très simple.”
La base de clients des programmes d’invalidité d’ACC est en train de changer. On s’attend à ce que le nombre de clients provenant des Forces canadiennes augmente de manière spectaculaire par rapport aux 30 000 que d’après les évaluations du ministère ce dernier est en train de servir. Les membres du personnel des FC, qui souvent ont des familles à leur charge, ont des besoins bien différents de ceux de leurs homologues des guerres. La nature des opérations militaires modernes aussi fait augmenter le nombre des membres du personnel blessés en devoir. Les changements à la façon dont ACC travaille seront-ils suffisants pour s’assurer que les arriérés dans les pensions d’autrefois n’aient pas lieu à nouveau? Seul le temps pourra le dire.
